Dimuat pada harian Kendari Pos edisi kamis, 29 Maret 2007.

REFORMA AGRARIA
MEMPERKUAT POSISI TAWAR PETANI MISKIN
Mungkinkah???

Oleh: I Made Sumadra

Dalam sejarah perkembangan Bangsa Indonesia menunjukkan bahwa petani selalu berada pada posisi yang lemah, tak berdaya, selalu nrimo dan pasrah dengan nasib. Bahkan seringkali petani menjadi obyek pemerasan, dieksploitasi tenaganya terutama pada pengelolaan dan pemanfaatan tanah. Pada masa pra kolonial dengan sistem feodal, petani diberi identitas sebagai “wong cilik” atau masyarakat kelas bawah yang harus tunduk kepada kehendak raja/ kaum priyayi. Pada jaman kolonial lebih parah lagi, petani dibebankan dengan sewa tanah dan tanam paksa yang sangat memberatkan dan menyengsarakan kehidupannya. Demikian juga lahirnya Agrariche Wet 1870 yang mengawali masa liberal telah mengarahkan masyarakat petani menjadi buruh tani pada perkebunan swasta dengan upah yang minim. Serangkaian politik agraria yang diterapkan itu hanya menambah kemiskinan dan penderitaan petani.

Pada masa kolonial memang pernah ada gagasan untuk merubah nasib petani yang dikenal dengan politik ethis. Substansi dari politik ethis ini adalah melindungi petani dari persaingan tak seimbang dari usaha perkebunan besar, mendorong perkembangan ekonomi pribumi dan menjadikan negara jajahan sebagai pasar bagi produk negara induk. Bentuk program yang dikembangkan adalah irigasi, reboisasi, sistem kredit, kesehatan, pendidikan dan transmigrasi. Namun karena beberapa faktor, politik ethis ini dinyatakan gagal. Demikian juga pada masa awal kemerdekaan, pemerintahan Soekarno telah melakukan upaya-upaya merombak sistem yang telah menyengasarakan kaum tani dengan memancangkan pondasi ideologi populis yang melahirkan UUPA 1960. Namun sayang dalam perkembangan selanjutnya UUPA kurang bernasib baik. Ketika pemerintahan beralih pada tahun 1966, pemerintahan yang baru (Orde Baru) mengambil kebijakan ekonomi yang sangat berbeda, bahkan bertolak belakang. Strategi pembangunan yang diterapkan berorientasi pada pertumbuhan ekonomi dimana investasi modal menjadi motor penggerak utamanya. Pondasi yang telah dirintis dan dipancangkan oleh pemerintahan Soekarno dibongkar dan diganti dengan gagasan-gagasan kapitalisme hingga melahirkan masalah ketimpangan struktur penguasaan dan pemilikan tanah yang kian memprihatinkan.

Pada tahun 1983 persentase petani yang menguasai tanah kurang dari 0,5 hektar (petani gurem) mencapai 40,8 %. Sepuluh tahun kemudian (1993), persentase ini meningkat menjadi 48,5 %, dan Sensus Pertanian tahun 2003 memperlihatkan jumlah petani gurem meningkat, yaitu mencapai 56,5 % dari seluruh keluarga petani di Indonesia. Hal ini merupakan peningkatan yang cepat terutama di Pulau Jawa. Sementara itu, jumlah rumah tangga petani dalam 10 tahun terakhir juga mengalami peningkatan dari 20,8 juta keluarga menjadi 25,6 juta. Kenyataan ini apabila dikompilasi secara agregat ternyata terdapat sekitar 70% petani yang hanya menguasai 13 % lahan, sementara yang 30 % justru menguasai 87 % lahan yang ada (Achmad Ya’kub dalam Sugiyanto, 2007). Hal ini berarti bahwa terdapat 30% petani berpredikat sebagai tuan tanah, sementara sisanya sebanyak 70% merupakan petani miskin yang menggantungkan hidupnya kepada tuan tanah.

Dalam hubungan agraria, seperti sistem pengupahan (wages system), sistem sewa (rental system), maupun sestem bagi hasil (sharecropping), petani miskin tidak mempunyai posisi tawar yang memadai sehingga selalu berada pada pihak yang dirugikan. Namun demikian, begitu pentingnya tuan tanah bagi kehidupan petani miskin, seringpula petani miskin memberikan loyalitas dan kepatuhan kepada tuan tanah. Hal inilah yang mengakibatkan tuan tanah tidak hanya mempunyai kekuatan ekonomi tetapi juga kekuatan politik dan status sosial yang tinggi. Akhirnya terjadilah hubungan yang tidak seimbang antara petani miskin yang telah menggunakan tenaganya secara langsung dalam produksi dengan tuan tanah yang tidak terlibat secara langsung dalam produksi tetapi mengklaim sebagain hasil produksi karena penguasaannya atas tanah.

Permasalahan ini menjadi kian rumit karena terus berimplikasi pada semakin meningkatnya laju angka kemiskinan di Indonesia. Berdasarkan data Biro Pusat Statistika, jumlah penduduk miskin di Indonesia pada akhir bulan Maret tahun 2006 sekitar 39,05 juta jiwa atau sekitar 17,75 % dari penduduk sebesar 218,70 juta jiwa. Dan dari jumlah tersebut, sebanyak 63,41% penduduk miskin berada di daerah perdesaan. Angka ini dengan menggunakan indikator bahwa konsumsi per kapita kurang dari 2.100 kalori per hari. Tentu angkanya akan semakin membengkak jika menggunakan kriteria Bank Dunia, yakni penghasilan penduduk di bawah US $ 2,- per hari.

Oleh karena itu, persoalan yang harus dijawab adalah bagaimana upaya untuk mewujudkan hubungan yang seimbang antara tuan tanah dan petani miskin? Pemerintahan saat ini telah mengumumkan akan melaksanakan Reforma Agraria (selanjutnya disingkat RA). Presiden Susilo Bambang Yudhoyono melalui pidato politiknya tanggal 31 Januari 2007 mempertegas komitmennya untuk melaksanakan RA. Tanah yang dialokasikan bagi rakyat miskin berasal dari hutan konversi dan tanah lain yang menurut hukum pertanahan di Indonesia boleh diperuntukan bagi kepentingan rakyat. Presiden menyebutnya sebagai prinsip tanah untuk keadilan dan kesejahteraan rakyat (Kompas, 12/2/2007). Sementara jajaran di bawahnya, Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia, Joyo Winoto, pada setiap kesempatan selalu mensosialisasikan program ini. Dikatakannya bahwa RA sudah mendesak dilaksanakan untuk menekan laju kemiskinan yang makin mengkuatirkan. Program ini akan mencakup pembagian lahan seluas 8,15 juta hektar atau 114 kali singapura bagi sekitar 4 juta keluarga (Tempo, 10 Desember 2006).

Pada sisi lain, RA yang didambakan oleh petani sebagaimana dikemukakan oleh Federasi Serikat Petani Indonesia (FSPI) adalah RA sejati. RA sejati diartikan sebagai upaya membongkar dan menata ulang struktur agraria yang timpang, eksploitasi manusia atas manusia, menuju tatanan baru dengan struktur yang bersendi kepada keadilan agraria (Sugiyanto, 2007). Berdasarkan definisi itu, tampaknya model RA yang diinginkan adalah RA radikal yaitu tanah-tanah kelebihan dari tuan tanah diambil alih oleh negara melalui pemberian ganti kerugian selanjutnya didistribusikan kepada petani miskin. Mungkinkah hal ini dapat diwujudkan dalam kondisi Bangsa seperti sekarang ini? Risiko yang mungkin akan timbul bila model ini diterapkan adalah gejolak sosial yang tak terhindarkan. Hal ini karena tuan tanah mempunyai kekuatan politik, ekonomi, dan status sosial yang cukup besar untuk mempertahankan status quo. Persoalan lain yang juga akan dihadapi adalah sulitnya mengidentifikasi objek RA, khususnya tanah absentee dan tanah kelebihan dari batas maksimum kepemilikan tanah. Hal ini terkait dengan sistem kependudukan di suatu wilayah yang belum sempurna sehingga seseorang dapat dengan mudah mempunyai Kartu Tanda Penduduk (KTP) pada beberapa wilayah sekaligus, yang berarti pula dapat dengan mudah memanipulasi data kepemilikan tanah. Bentuk manipulasi lain yang menyebabkan lemahnya data pertanahan adalah praktek penyelundupan hukum. Artinya, untuk menghindari ketentuan pembatasan kepemilikan tanah pertanian, seseorang mendaftarkan sebagian hak atas tanahnya bukan atas namanya sendiri melainkan meminjam nama orang lain melalui perjanjian baik secara lisan maupun tertulis. Model kepemilikan terselubung ini akan sangat sulit dideteksi karena tercatat atas nama bukan pemilik sebenarnya. Di sini terdapat perbedaan antara kebenaran formal (dejure) dengan kebenaran materiel (defacto) kepemilikan atas tanah.

Dengan demikian, langkah pemerintah yang mengalokasikan tanah bagi petani miskin berasal dari hutan konversi dan tanah lain sebagaimana disebutkan di atas cukup beralasan. Artinya pemerintah berupaya menghindari risiko terburuk yang mungkin terjadi dengan cara melaksanakan RA tanpa transformasi sosial. Sasarannya adalah untuk meningkatkan posisi tawar petani. Untuk mewujudkan hal ini RA tidaklah sekedar proyek bagi-bagi tanah karena yang memberikan kemakmuran bukanlah tanah melainkan kegiatan yang dilaksanakan pada tanah itu. Terbukti sejak UUPA 1960 diundangkan, Indonesia telah melaksanakan redistribusi tanah seluas 1,15 juta Ha, namun penerima tanah hidupnya tidak menjadi lebih sejahtera. Hal ini karena penerima tanah tidak mempunyai akses ke finansial, usaha, pasar, hingga teknologi pertanian, sehingga tanah tidak dapat difungsikan sebagaimanamestinya. Oleh karena itu, gagasan untuk melaksanakan RA dengan definisi sebagai landreform plus acces reform patut didukung. Acces reform inilah yang selama ini sering dilupakan. Sugiyanto (2007) menguraikan setidaknya ada 3 (tiga) unsur dari access reform ini, yaitu: capital reform, skill reform dan market reform. Dalam konteks seperti ini, maka implementasi RA akan melibatkan banyak pihak dan berbagai Departemen sesuai dengan bidang tugasnya masing-masing. Lalu yang patut direnungkan adalah bagaimana dengan egoisme sektoral yang sering terjadi selama ini??? Tentunya semua pihak perlu menyadari bahwa RA merupakan agenda mulia yang harus dilaksanakan secara holistik, komprehensif, dan terintegrasi.

Penulis adalah Mahasiswa Magister Manajemen
Sektor Publik Agraria-IPB